مقدمه

نظام اداري هر كشوري، سيستم تنظيم كننده كليه فعاليتها براي نيل به هدفهايي است كه ازپيش تعيين شده است. امروزه به لحاظ شرايط داخلي و موقعيت بين المللي كشورمان، ضرورت تحول در نظام اداري كشور بيش از هر زمان ديگري احساس مي‌شود. با توجه به اينكه نظام اداري به ساختار و بنيان اجتماعي و اهداف فرهنگي، سياسي، اجتماعي و اقتصادي كشور وابسته است و نمي توان به صورت انتزاعي به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثير مؤلفه هاي پيش گفته به خصوص نظام سياسي و توسعه نهادهاي سياسي بر اصلاح نظام اداري، تحقيق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه هاي اخير از آغاز تا پايان استقرار رسمي سلطنت مشروطه ( 1285 تا1357)به طور گذرا و جمهوري اسلامي ايران(1357 تا1380)به عنوان تحقيق تكويني در پي طرح و تبيين آن است.

روش تحقيق

در اين پژوهش عمدتاً از روش كتابخانه‌اي استفاده شده است. در روش شناسي نيز بر مبناي سنخيت موضوع و رويكرد نظري در مباحث مطرح شده، تلفيقي از ساختار گرايي و كاركرد گرايي در تحقيق و تحليل موضوع به خصوص از تحليل ساختاري-كاركردي « فردريگز» كه اكثر صاحب نظران مسائل مديريت دولتي تحليل ساختاري-كاركردي او را در مطالعه نظامهاي اداري مناسب مي‌ دانند، استفاده شده است.

به طور كلي تحليل ساختاري-كاركردي بر دو نكته تأكيد مي ورزد:
1 – بررسي تعامل و كنشهاي متقابل ميان اجزاي متشكله يك نظام اجتماعي؛
2 – تجزيه و تحليل كنشهاي متقابل يك نظام با عوامل محيط به آن.
يافته هاي تحقيق

الف – يافته هاي تحقيق حاصل از مطالعه تطبيقي و آرشيوي:
1)نهادهاي سياسي در هر كشوري سياستگذاران و واضعان خط مشي عمومي آن كشور به شمار مي روند و نظام اداري مجري آن سياستها و واضعان خط مشي است.
2) بيشترين استخدام نيروي انساني در كشور هاي توسعه يافته در ايالات و ادارات محلي مشاهده مي شود . در حالي كه در كشور هاي در حال توسعه اغلب در دولت مركزي متمركز شده اند؛

3) جامعه ما جزء جوامع منشوري به شمار مي رود. جوامع منشوري جوامعي تعريف مي شوند كه در آنها ، بين ميزان رشد سياسي و رشد بوروكراتيك تعادل برقرار نباشد و بوروكراسي ( به علت عدم توسعه اداري ) در مصاف با ساير نهادهاي سياسي برتري داشته باشد . وجود قدرت بوروكراتيك در جوامع منشوري بوروكرات‌ها را براي مداخله در فرايند سياسي وسوسه مي كند . در اين جوامع، با بالا بودن قدرت بوروكراتيك كارايي اداري كاهش مي‌يابد. در نتيجه كارايي بوروكراسي در اين جوامع در مقايسه با جوامع آميخته يا پراكنده پايين تر است؛

4) در كشور هايي كه به توسعه سياسي رسيده اند ويژگيهايي از قبيل ظرفيت‌، قابليت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده مي‌گردد؛

5) وجود بوروكراسي « مدرن » قوي در يك سيستم سياسي كه نهادهاي سياسي آن عموماً ضعيف هستند به نوبه خود يك مانع عمده در سر راه توسعه سياسي محسوب مي شوند؛
6) در نظامهاي سياسي سنتي،نخبگان سياسي از ميان منابع سنتي مشروع برخاستند كه بيشتر مذهبي هستند؛

7)ضعف مشاهده شده در فرايند هماهنگي در نظام مديريت دولتي ايران ، مي‌تواند به دليل نامشخص بودن مراجع سياستگذار و تصميم گير باشد؛

8)تحول اداري از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصميم گيري و ساختار تشكيلات مي تواند منوط به تحول و دگرگوني نظري و كلامي، نسبت به شيوه نگرش مسئولان در امور حكومت و دولت باشد؛

9)با اطمينان مي توان ادعا كرد كه تحول در انديشه مسئولان نهادهاي سياسي نسبت به حكومت، موجب طرح تحول اداري در شرايط موجود شده است؛

10)طرح تحول در شرايط موجود ، مي‌تواند در نتيجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهاي سياسي و انگيزه رشد و ارتقاي كارآيي و اثر بخشي سازمانهاي دولتي توسط مسئولان نهادهاي سياسي باشد؛

11)انتظار مي رود كه تحول اداري به تنهايي و بدون انجام اصلاحات سياسي در شرايط موجوداميد رسيدن به توسعه را كاهش دهد.

ب- يافته هاي حاصل از تجزيه و تحليل سيستمي ( ساختاري-كاركردي):
در اين قسمت نتايج حاصل از مطالعه با رويكرد ساختاري-كاركردي از ابتداي سال 1285ه-ش تاسال1357و از پيروزي انقلاب اسلامي تا سال 1380 درد و بخش به شرح زيرآورده شده است:

بخش اول : از استقرار تا پايان انقلاب مشروطه ( 1285 تا 1357 ):

گفتيم كه از سال 1285 با پيروزي انقلاب مشروطه ، تمركز قدرت شاه و دربار و تمركزگرايي ديرينه در ايران در ابعاد و جنبه‌‌هاي گوناگون جاي خود را به تمركززدايي و توزيع قدرت داد. از يك سو با ايجاد مجلس و نظام پارلماني و تكوين نظام نوين حقوقي ، قوه قضاييه در كنار ساختار اجرايي موجود شكل گرفت و از سوي ديگر، مناسبات اين قوا به گونه‌اي مستقل و متمايز تنظيم گرديد.

به طور خلاصه نتايج و يافته هاي حاصل از تجزيه و تحليل سيستمي نظام سياسي-اداري به شرح زير است:

1) از سال 1285 (ه ش) با پيروزي انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه هاي توسعه سياسي ، بيشتر تحول و دگرگوني به صورت تمركز زدايي در نظام سياسي-اداري نمايان شد؛
2)تمركز زدائي در سطوح جغرافيايي عمدتاً با شكل گيري انجمنهايي در ايالات و ولايات كشور صورت گرفت . ولي با كودتـاي سوم اسفنـد ماه1299 (ه-ش) وآغازتوسـعه نيافتـگي نوين سياسي ايران ، اغلب جريان اصلاحات و تحول در جهت تمركز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه هاي توسعه سياسي همچون مشاركت سياسي ، دموكراسي ، كثرت‌گرايي‌، و امثال آن را نمي‌توان مشاهده كرد. در اين دوران، تحولات اداري واصلاحات اغلب در نظام اداري، سازمانها و دستگاههاي دولتي صورت گرفته كه بيشتر در جهت تمركز گرايي و اقتدار بوده است؛

3)با خروج رضا شاه از صحنه سياسي كشور و ايجاد فضاي باز سياسي در شهريور 1320 ، يكباره تمركز قدرت از بين رفت و دور تازه تمركز زدايي در ساختار سياسي-اداري كشور آغاز شد. اوج تمركز زدايي كه نتيجه توسعه يافتگي سياسي حاصل از زمان دكتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزيري او تبلور يافت. « كاتوزيان» درباره اين تقارن مي نويسد : « به هر حال چشمگير تر از همه اصلاحات مصدق ، شايد قانوني باشد كه او در مورد تمركز زدايي قدرت سياسي و تصميم گيري ، مشاركت همگاني در فرايندهاي اجتماعي و سياسي دموكراتيزه كردن قوانين ، ادارات و ارتش و اقداماتي در جهت حمايت از مردم عادي باقي گذاشت.

4) در سال هاي 1332 تا 1339 و طي سالهاي 1342 تا 1357 ما شاهد تقارن مؤلفه‌هاي توسعه نيافتگي سياسي در ساختار سياسي– اداري كشور به سمت تمركزگرا هستيم. شايد بتوان ادعا كرد كه طي سالهاي 1339 تا 1342 و يك مقطع كوتاه شاهد سومين دوره توسعه يافتگي سياسي و تمركززدايي در ساختار سياسي – اداري بوده‌ايم؛
5) مهمترين موانع توسعه سياسي در دوران رژيم پهلوي را مي توان در موارد زير دانست:
الف : افزايش كنترل حكومت بر منابع قدرت ، احتمال مشاركت و رقابت سياسي را كاهش داده و مانع توسعه سياسي شده است؛

ب- جامعه مدني مردد و ضعيف و وجود شكافهاي آشتي ناپذير در جامعه مانع وصول به اجماع كلي درباره اهداف زندگي سياسي گرديد و از تكوين چارچوبهاي لازم براي مشاركت و رقابت جلوگيري مي كند و به استقرار نظام سياسي غير رقابتي ياري مي رساند؛
ج- فرهنگ سياسي رقابت ستيز ، را مي توان مبتني بر حكم و اطاعت از بالا به پايين و مقدس بودن حكومت در ايران دانست. يعني اينكه قدرت اساساً نهـادي مقـدس به شمـار آمده وهرگاه ميان قدرت و قداست مذهبي فاصله اي به وجود آمده ، تزلزل اساسي قدرت و مشروعيت، شورش را به دنبال داشته است.

د- فرهنگ سياسي ايران به دلايل مختلف و پيچيده ، عمدتاً « فرهنگ تابعيت » در مقابل « فرهنگ مشاركت » بوده است و مجاري جامعه پذيري و فرهنگ پذيري رويهمرفته اينگونه فرهنگ را تقويت مي كرده است.